所谓企业的“关停并转”是指企业“关闭、停办、合并、转产或转让”的简称。随着我国产业结构调整的不断深入，一些企业由于产品长期无销路、工艺技术落后、产品质量差、主要原材料或能源来源断供、经营不善而长期亏损、严重污染环境且无法治理或拒绝治理等各种原因，不能继续进行正常的生产经营活动，而不得已采取的措施。

一、吉林地区企业在关停并转过程中存在的主要难点堵点问题

（一）关停企业破产涉税问题复杂，部分环节涉税法律依据缺失或存在争议。

对于关停企业破产过程中存在的涉税问题主要包括两个方面：一是关停企业原有的欠税；二是关停企业在破产程序中形成的新生税负。关于这两部分涉税问题的处理，目前在税务部门对欠税企业的破产申请权、破产案件的级别管辖等问题还存在争议。不同地区对上述问题的认定口径和处理方式不尽相同，这就给关停企业的处理带来诸多不确定因素。

（二）合并企业一般性税务处理税负高，特殊性税务处理税务风险高。

企业所得税将企业合并的税务处理方式分为一般性税务处理和特殊性税务处理。采用一般性税务处理合规性高，但是企业承担的税负较重，而如果采用特殊性处理，则需要符合相对严格的条件，企业在税务处理中合规性风险较高。

（三）企业转让过程中税负高，税务风险监控难度大。

对于关停并转企业中的“转”，涉税的部分主要是指企业转让过程中产生的企业所得税。如果企业转让资产取得的是对方的股权支付，按照税法规定，如果企业在5年内转让了取得的股权，是应该优先补缴税款的，但是对这一指标，税务部门监控的难度比较大。

二、企业关停并转涉税难点堵点的具体分析

（一）税务部门作为企业破产申请人，法律适格问题存争议

关于税务部门能否作为破产申请人，率先申请欠税企业破产的问题，社会上有一部分质疑的声音。他们认为税务机关无权申请破产,理由主要是认为欠税企业有可能只是一时资金周转不开，“罪不至死”。而税务部门因此申请欠税企业破产，等于直接终结企业，有干涉过度或者说权力滥用之嫌。但事实上，对于一般的欠税企业，税务部门是不会直接申请企业破产的。绝大多数情况是针对长期欠税且确无偿债能力，致使税务强制执行权无法顺利实现的情况下，税务部门才申请企业破产。2014年北京地税局申请某饭店有限责任公司破产、山东乳山地税局申请某公司破产重整案以及2016年温州国税局对5家资不抵债企业申请破产案都属于这种情况。税务部门代表国家行使税收债权，申请欠税企业破产，符合《企业破产法》相关规定，即“债权人在债务人企业出现不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力，或者有明显丧失清偿能力可能等情形下，可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。”

（二）税收债权完全实现操作难，部分实现入库难。

对于关停企业来说，按照税务部门现行征管范围划分，其税收债权主要包括但不限于欠税、欠费、滞纳金和罚款四个部分。在企业未进入破产程序下，以上税收债权均难以实现。而对于破产企业，按照《企业破产法》及相关文件的规定，税款、费、滞纳金和罚款的性质和清偿级次是不一样的。税款属于优先债权，费和滞纳金属于普通债权，罚款属于劣后债权。这也导致了税收债权很难同步完全实现。

如果税收债权部分实现，税务部门又面临着征收操作上的技术性问题，即金税三期系统只允许缴纳部分税款及对应的滞纳金，但是不允许先缴纳税款，后缴纳滞纳金，这一限制又给税务部门在实现税收债权过程中带来了入库难题。

（三）关停并转企业清算或重整中，新生税费落实难，易形成新欠。

在处理关停并转企业清算或重整过程中，又会产生新的增值税、企业所得税或其他税费。这些税费往往金额不小，如果涉及土地，可能还涉及土地增值税，新生税费规模将更大。承受关停并转企业的购买方，往往看中的是企业相对低廉的价格，如果再加上这些新生税费，价格吸引力将大大减弱，往往会导致交易失败或搁浅。

（四）企业合并适用特殊性税务处理条件规定不细，实际操作中存在“模糊地带”

企业所得税将企业合并的税务处理方式分为一般性税务处理和特殊性税务处理。税法规定，适用特殊性税务处理的条件主要有以下五个：

1.具有合理的商业目的，且不以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的;

2.被收购、合并或分立部分的资产或股权比例符合规定的比例;

3.企业重组后的连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动;

4.重组交易对价中涉及股权支付金额符合规定比例;

5.企业重组中取得股权支付的原主要股东，在重组后连续12个月内，不得转让所取得的股权。

其中，关于第2项规定的“符合规定比例”的合并具体是指企业股东在该企业合并发生时取得的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%，以及同一控制下且不需要支付对价的企业合并。

对于那些背负债务，希望通过企业合并重组的企业来说，取得的以股权形式的对价无助于其偿还债务。特别是这类企业往往还有欠税，由于税务局不能代替国家持股，因此这部分税收债权无法得到偿还。

（五）不同转让方式适用不同的税务处理方法。

《税收征管法》第四十八条规定，纳税人有合并、分立情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务。在企业合并的业务范围上，会计和税务的规定是存在差异的，具体体现在《企业会计准则第20号——企业合并》中的合并业务范围更广泛，包括吸收合并、新设合并和控股合并。税务上的企业合并仅指吸收合并和新设合并，并不包含控股合并，而是将控股合并作为另外一种重组类型——股权收购来处理。由此形成的税会差异，也给企业转让的税务处理带来一定的复杂性。

三、关于优化企业关停并转税收征管方式的建议

（一）进一步明确税务部门可以申请长期欠缴税费的企业破产权利

税务部门作为国家对欠税企业税收债权的执行代表，理应被赋予申请欠税企业破产的权利。该项权利在很大程度上并不属于公权力，而是基于《企业破产法》赋予债权人的私权利，为避免争议，应对这一权利进一步予以明确，以最大限度地保证国家税收利益不受损失。

同时，还应明确税务部门可以提起何种破产申请。由于税务部门所代表的国家税收债权的特殊性，使税务部门在对欠税企业提起破产申请的过程中，只能选择破产重整和破产清算，不能选择破产和解。

（二）建议有条件地给与关停并转企业的处置或转让资产业务以递延纳税政策，以缓解资产流转中的税收压力

在关停并转企业处置或转让资产的实务中，交易双方往往约定由购买方或承接方承担全部税费。由于对税收知识了解不足，购买方或承接方经常忽视交易过程中税费的规模，而等到实际交付的时候措手不及，交易也多半会搁浅，同时形成新的欠税。因此，为促进关停并转企业资产尽快盘活，加快流转速度，建议考虑有条件地给与交易双方以递延纳税政策。其性质类似于给企业贷款，帮助企业减轻资金压力，待企业盘活，资金情况好转后，再补缴税款。

（三）建议税务部门完善征管系统，加强对股权转让行为的监控

对于因取得购买方股权对价并适用5年递延纳税政策的纳税人，应根据申报信息判断企业选择享受了该项税收优惠政策，进而实时监控企业股权转让信息，一旦发现企业在限期内转让股权，立即预警。从而缩短税务部门的反应时间，确保税款不流失。

（四）建议对关停并转企业原股东设置连带保证责任，保障国家税收利益

我国《公司法》赋予公司以法人人格及独立的财产权，这使股东的有限责任成为现代企业制度的基本规则。但是，近年来，由于国家实行认缴制以后，股东滥用公司法人人格的现象明显增多。一些地方的税务部门也因此不得已启动“刺破公司面纱制度”追究企业股东的连带责任。但是，“刺破公司面纱制度”是对现代企业公司制度的基本原则的重大突破，不可轻易启动。因此，建议对关停并转企业原股东实行连带责任保证制度。企业原股东对企业的欠税欠费责任予以保证，以代替“刺破公司面纱制度”带来的撕裂式的突破。

作者简历：李国强，男，现任职于国家税务总局吉林北大壶体育旅游经济开发区税务局。吉林省税务局科研所首批特聘研究员,首批国家税务总局大企业税收管理人才库成员，吉林市社科联智库专家。多年来，曾撰写多篇税收理论研究文章，在省税务学会及省税务局科研所的年度优秀论文评比中获奖。