摘要：在我国经济发展的历程中，资源型城市为我国的经济起飞做出了重大的贡献。但是在当今可持续发展的时代主题下，很多资源型城市面临资源枯竭的现实，如何使资源型城市成功转型，重新焕发生机是一个具有重大历史意义的课题。十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。2021年7月29日，松原市委、市政府印发《松原市支持吉林油田转型发展的若干举措（试行）》，研究制订了吉林油田主副业转型发展的具体措施。本文以寻求资源型城市转型的路径为主要目的，以成长型资源城市松原市的经济税收发展过程为例，运用实证与理论相结合的分析方法，用众多时间序列体现松原市发展过程中的结构性变化，探究松原市在产业转型背景下所面临的各种问题及困境，并提出了合理化建议。

松原市是吉林省中西部的一座资源型城市,占地面积为2.2万平方公里，人口为224万（第七次人口普查数据）。吉林油田坐落于松原市境内，松原是吉林省重要石油工业基地和石油加工基地。自1992年建市之初，石油工业就成为当地的支柱产业，随着对石油、天然气的开采与加工，松原市的经济发展不断增长。

一、松原市经济税收发展现状

经过近30年的不懈努力，松原市产业支撑能力不断增强，形成了以工业开发区、工业园区为载体，以吉林油田、松原石化、嘉吉生化等骨干企业为依托，以油气化工、生物化工、农畜产品加工和电力为支柱的、产业门类齐全的工业体系。从经济税收数据来看，主要经历了三个重要阶段：

①起步爬升阶段（1992-1999）：建市伊始，地区生产总值由46.5亿元快速提高至到148亿元，年均增长15.6%；税收收入由2.5亿元提高至11.7亿元，年均增长21.1%，税收增长速度快于经济发展速度，这一阶段是松原经济飞速发展的时期，各项工业门类逐步健全，吉林油田原油产量迅速增长，为经济税收增长创造了良好条件。

②高速发展阶段（2000-2008）：进入新世纪，地区生产总值由155.8亿元到815亿元，年均增长20.2%；税收收入由16.3亿元提高至78.6亿元，年均增长19.1%，税收增长速度略慢于经济发展速度，这一阶段是松原经济发展的“黄金期”，吉林油田原油产量稳步增加，国际原油价格逐步上扬，税收“一油独大”的局面逐渐形成。

③稳步增长阶段（2009-2020）：金融危机后，地区生产总值由900.8亿元到752.9亿元；税收收入由67.4亿元回落至49.5亿元，由于油价逐年下降和吉林油田油气产量减少，造成全市税收呈下降态势，这一阶段是松原经济发展的稳定期，吉林油田产量递减、油价下降，前郭石化分公司关闭，石油石化双轮驱动格局彻底改变。

当前，面对错综复杂的国内外宏观经济环境和经济下行压力，支撑松原市经济发展的石油开采业和石油化工业先后失速。发展不平衡不充分、相对落后，尤其是经济总量不大、结构不优、效益不高，仍然是松原最基本的市情，经济社会发展中还存在一些不容忽视的问题。一是产业结构不合理。三次产业比重失衡，工业特别是地方工业体量偏小、农业大而不强、服务业活力不足的局面还没有明显改善。非油经济发展不快，“一油独大”的结构性矛盾尚未得到有效破解，经济抗风险能力不强。二是资源利用不够充分。“原字号”“初字号”产品仍占主体，油气资源加工、农产品精深加工、生物质开发、清洁能源利用程度不够，产业规模不大、产业链条不长、产品附加值不高的局面还没有明显转变。三是城乡发展不够均衡。城市综合承载能力还不够强，城乡基础设施的短板和欠账还有很多，新基建领域项目建设进展不快，街道社区和乡镇村屯的公共服务能力、治理水平还不能完全适应经济社会发展需要。四是民生保障不够有力。对标人民日益增长的美好生活需要，群众收入增长速度还不够快，社会保障能力还不够强，社会事业发展水平还相对滞后。

松原市1992-2020年经济税收指标情况统计表

单位：万元

注：以上数据来源于《松原市统计公报》和《税收收入报表》。

二、重点税源发展失衡，经济局面不容乐观

建市之初，松原的发展定位是建成吉林省西北部的重要石油化工城，主要的产业链有石油开采、天然气开采、石油化工、石油提炼等。规划得以分步顺利实施，但随着吉林油田油气当量1000万吨蓝图的搁浅，年原油加工能力250万吨的前郭石化分公司关闭，原油、天然气产销量的大幅缩减和大型企业的关停，动摇了松原市多年以来的经济支柱，全市各项经济税收指标长期停滞不前甚至出现下降的趋势，资源型城市发展中所特有的各种问题和弊端也日益凸现。

（一）较大企业关闭，后续税源严重不足

按照《中华人民共和国国家改革和发展委员会2008年58号公告》要求，中国石油天然气股份有限公司前郭石化分公司由于企业规模小、产品附加值低、资源利用率低等原因，于2009年3月底被迫关闭（与之配套和相关联的13户企业也全部倒闭）。由于2009年1月起成品油实行税费改革，后来消费税税率又多次上调，按照前郭炼油厂全部产能估算，税收收入规模可达到20亿元。目前我市唯一的民营小炼油厂，也由于安全生产问题成品油炼化装置全部停运，减少潜在税源4亿元左右。

全市近年来关闭的纳税1000万元以上企业统计表

单位：万元

注：以上数据来源于《重点税源企业报表》。

（二）石油量价双跌，税收风险日益加剧。

松原市是个因油而生、因油而建的城市，石油经济在GDP中比重一度超过70%。自1992年建市以来，涉油税收在税收总量中一直处于支柱地位，2012年涉油税收达到最高，占全市税收收入的80%。随着油气开采的不断进行，吉林油田油气产量逐年递减，原油产量由2008年的655万吨下降至2020年的399万吨，同时原油价格出现大幅下跌，油气产量锐减和油价低位运行，加之减税降费增值税税率大幅下降，导致全市涉油税收持续萎缩，造成财政收入连续增长乏力。

2008—2020年吉林油田油气量价结构统计表

单位：万吨、亿立方米、元/吨、元/千方

注：以上数据来源于《吉林油田经济指标报表》。

（三）新兴产业偏小，拉动作用不够强劲。

近年来，市委、市政府大力招商引资，一些资产优良、技术先进、产品上佳的企业落地生根，如：年可加工转化玉米70万吨的美资企业——嘉吉生化有限公司；年产水泥160万吨的两户水泥生产企业——冀东水泥扶余有限公司和北方水泥松原有限公司；三县一市总装机容量达到88万千瓦的清洁能源企业——17家风力发电公司等。这些招商引资企业的发展对全市经济税收起到了一定的拉动作用，但由于规模有限、产值不大、纳税不多，目前还无法替代石油、石化行业成为新的重要支柱。

近年来全市招商引资企业情况统计表

单位：万元

企 业 名 称	生产能力	主要产品	纳税能力	发展预期
嘉吉生化有限公司	转化玉米80万吨	淀粉、结晶糖等	8000	投资20亿元扩建
冀东水泥扶余有限公司	年产水泥80万吨	325/425水泥	2000	产量下降
北方水泥松原有限公司	年产水泥80万吨	325/425水泥	2000	产量下降
前郭风力发电企业2户	8万千瓦	电力	500	继续扩建
长岭风力发电企业9户	50万千瓦	电力	4000	继续扩建
乾安风力发电企业3户	25万千瓦	电力	4000	继续扩建
扶余风力发电企业3户	5万千瓦	电力	2000	刚刚投产

注：以上数据来源于《重点税源企业报表》。

（四）整体实力不强，税收增长缓慢乏力。

目前，我市经济税源结构发生较大变化，石油税收比重下降至20%左右，其他税收主要来源于烟草、银行、电力及农产品等行业，其中：吉林省烟草公司松原市公司年可销售卷烟42.8万箱，在全省处于中下游水平，年纳税额3.6亿元左右；以吉林银行股份有限公司松原分行为代表的全市银行企业，由于近年来贷款余额逐年增长，企业效益有所好转，年纳税额2.6亿元；大唐长山热电厂及风力发电、生物能发电企业，由于东北电网限电不能满负荷生产，年纳税额2亿元；以嘉吉生化有限公司为代表的农产品企业，受疫情影响产品出口量大幅下降，年纳税额0.3亿元；以史丹利、新洋丰为代表的化肥加工企业，产业集群效应凸显，销售形势有所抬头，年纳税额0.3亿元。企业实力不强、生产受限、效益一般，尚无法形成起支柱作用的稳定税源。

三、吉林油田经济税收风险愈加突出

吉林油田位于松嫩平原腹地，与大庆油田相邻，勘探面积达6.8万平方公里，勘探开发和生产区域遍布全省37个市、县（区），为中石油系统第六大油田。广义上的吉林油田由中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司等60户油气田企业组成，其中：中石油吉林油田分公司（主业）和吉林石油集团有限责任公司（副业）是两户大型国有央企，目前由吉林油田分公司对吉林石油集团公司实行委托管理。另外，还包括与吉林油田分公司进行合作开采石油的外资油气田企业4户、合资开采石油的内资油气田企业46户；吉林油田重组改制衍生独立纳税单位6户；外埠施工企业2户。

（一）产能萎缩的风险

目前，吉林油田的采油速度为0.4%，在中石油系统属中等偏下水平。而油田的年产量又以平均10%的速度递减，因此需要在勘探开发方面投入巨额资金，来保持油田的持续发展。吉林油田属低产油气田，中石油总公司逐年缩减投资额，导致原油产量递减趋势明显，由2008年的507万吨下降到2020年的320万吨，产能规模萎缩三成以上。

（二）油价暴跌的风险

2008年国际原油期货价格创下147美元/桶的历史最高价格，2008—2014年加权平均价达到90美元/桶，自2014年10月份以来油价持续暴跌，目前在60美元/桶上方波动。国内原油价格由2011年的5131元/吨下降到2020年的2193元/吨，降幅达到一半以上；天然气价格由2015年的1886元/千方下降到2020年的1475元/千方，降幅超过两成。

（三）税收管理的风险

从石油行业的税收管理来看，影响税收的因素主要有：油气产销量、油气价格、成本费用、投资规模、税收政策等。目前，吉林油田面临“三高”（成本费用高、资产负债率高、不良资产比例高）的同时，还面临“三低”（盈利能力低、收入利润率低、投入产出率低）的不利局面。

（四）财政收入动荡的风险

近年来原油价格大幅波动，产油地区财政收入经历了大起大落，个别县（市）地方财政入不敷出，甚至有的地方政府为了完成财政指标干预组织收入工作。当前“油经济”“油税收”的现状，成为东北重工业发展问题的一个缩影，这种“结构之痛”严重制约了其它产业的协调发展。

四、关于经济转型发展的几点建议

松原经济社会发展中出现的问题，就决定了松原市应在以发展资源型产业为依托的同时，积极拓展其它产业的发展空间，利用石油资源的带动力量把城市中其它基础性产业带上发展的轨道，并在此过程中逐步实现资源型城市的转型，摆脱对单一资源的依赖，实现经济可持续发展，使这座城市永远充满生机。

（一）延续优势，传统产业注入新动能

持续把吉林油田做大做强，对石油、天然气、油页岩等资源开展深层次研究和分析，对其储量特征及开采技术开展精准研判，把对环境的影响控制在最小范围内，确保实现资源开采的可持续发展。进一步优化以石油资源为主的工业生产模式和生产结构，拉长传统产业链，促进传统产业转型升级，尽快形成推动经济发展新的主导力量，整合财政性资金，加大对传统产业改造升的支持力度。

（二）转型升级，拉动新动能快速发展

结合松原市实际，充分发挥科技创新、人才支撑、金融助推的驱动作用，巩固石油石化等传统动能，提升新旧动能转换核心驱动力。推进设备更新改造,加快智能化改造、产品升级改造、节能减排改造，推动园区升级改造，努力形成各区域、各产业、各行业相发展、多业支撑的新格局。推进传统产业的高新技术改造和优化升级，把有限的要素资源引导和配置到扩张存量、优化结构、培新的增长点上来。

（三）统筹兼顾，推动区域协调发展

区域协调发展也是新动能。党中央明确提出区域协调发展是全面建成小康社会的强大动力。就松原市而言，由于各县（市、区）产业结构不同，更加需要正确的指引，打破行政区划界限，加快区域融合发展，实现优势互补，把一些大项目、好项目优先布局在有资源和有开发条件的地区，使其能够尽快摆脱传统产业结构的羁绊，抢占新经济新动能的制高点，实现全市区域协调统筹发展。

（四）发展三产，推进制度和机制创新

引导第三产业尽快建立现代企业制度，实行科学化经营管理，鼓励跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的合作，通过对现代科技新成果的吸纳加快现代化进程。壮大第三产业规模，降低第三产业准入门槛，创新文化、科技、教育、卫生、体育、金融等社会服务业管理机制，鼓励符合条件的企业进入资本市场，按照市场主体资质和服务标准，逐步形成公开透明、管理规范和全行业统一的市场制度，努力形成松原市第三产业发展的比较优势。

（五）出台规划，激发民营经济新动能

民营经济是强市富民之本，也是新动能的重要载体，目前松原市民营经济的龙头不多，对经济转型的拉动作用尚未充分发挥，应尽快出台松原市民营经济发展规划，进一步研究扶持民营企业发展的具体政策和工作措施，消除阻碍民营经济发展的各种壁垒。在资金、土地、技术、人才等方面对民营经济予以重点倾斜，支持民营企业参与国有企业改制重组和进入特许经营领域，重点培育一批市场竞争力强的民营企业，带动全市民营企业做大做强。

（六）用活政策，引导企业转型升级

利用所得税优惠政策，鼓励企业进行技术改造和设备改造，引导企业节能环保，加大研发投入加快形成核心技术，用好用足高新技术企业优惠政策，促进企业提高产品附加值，提高高新技术企业比重。充分利用好减税降费等税收政策，促进现代服务业发展。积极鼓励企业将生产性服务外包，优化产业分工协作，推动企业主辅分离，增强核心竞争力。依托松原市资源优势和产业基础，加快发展新材料、新能源、新医药、新型装备制造业等战略性新兴产业，提升微观主体发展质量和层次。

（七）克服短板，紧跟发展发挥优势

围绕促进产业集群化、业态多元化，统筹推进补齐短板和锻造长板，启动实施动能提升工程，形成主导产业、优势产业、新兴产业多元并举的发展格局。做大新型工业，加快新旧动能转换，促进油气、粮畜、风光、生物质等资源更多就地转化、精深加工。做强现代农业，促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，深入推进农业供给侧结构性改革，积极融入国家粮食安全产业带建设，在全省率先基本实现农业现代化。做好现代服务业，以生态旅游为引领，大力发展绿色康养、数字经济、冰雪经济、现代金融等新型服务业态，努力打造新的经济增长极。

作者简历：1998年7月参加税务工作，2003年5月加入中国共产党，2001年调入松原市国家税务局一直从事税收分析工作，在经济税收研究领域有独到见解，多次在省级科研理论评选中取得较好成绩，现任国家税务总局松原市税务局收入核算科副科长、三级主办。